灭商后的第三年，管叔、蔡叔鼓动商朝旧势力的代表、封于豳的武庚禄父一同起来反对周公，发动叛乱。响应的有东方的徐、奄、淮夷等几十个原来同殷商关系密切的大小方国。这对刚刚建立的周朝来说，是个异常沉重的打击。如果不平息叛乱，周朝先世经营了几十年才建立起来的功业就会毁于一旦。周王室处于风雨飘摇之中。

然而，周公临危不乱。他首先稳定内部，保持团结，说服太公望和召公。他说：“我之所以不回避困难形势而主持政务，是担心天下背叛周朝。否则我无颜回报太王、季王、文王。三王忧劳天下已经很久了，而今才有所成就。武王过早地离开了我们，成王又如此年幼，我是为了成就周王朝才这么做的。”周公统一了内部意见之后，第二年举行东征，讨伐管、蔡、武庚的叛乱。出征前进行了占卜，周公向臣子们讲了一番话，他说：“殷人刚刚恢复了一点儿力量，就想乘着我们内部混乱，起来造反。重新夺回他们已经失掉的权位，说什么他们‘光复旧业的机会到了！’妄图再让我们成为他们的属国。这是白日作梦！我告诉大家，殷人里头有一伙人，愿意出来帮助我们，有了他们的帮助，我们一定能够平定叛乱，一定能保住文王和武王的功业。”又说：“我们小小的周邦，是靠了上天的保佑才兴盛起来的，我们承受的是天命。为了这次出征，我又占卜一次，卜兆表明，上天又要来帮助我们了，这是上天显示的威严，谁都不能违抗，你们应该顺从天意，帮助我成就这个伟大的事业！”这是动员、也是命令，臣子们听了，众志成城，随同周公一起东征。周公的话，史官记载下来，这就是《尚书》里的《大诰》。

周公东征，是一场很艰苦的战争，是武王代纣之战的继续。这次战争持续了三年，终于平定了管叔、蔡叔、武庚联合的武装叛乱。武庚、管叔被杀，蔡叔被流放。蔡叔死了以后，他的儿子胡品德高尚，为人善良，和他的父亲大不一样。周公听到之后，便提拔他作鲁国卿士。胡把鲁国治理得很好，周公又把他封到新蔡。周公讨平管、蔡之后，乘胜东进，消灭了参加叛乱的五十多个小国。周公东征的胜利，粉碎了以武庚为头子的反动势力的复辟阴谋，把周朝的统治地区延伸到东部沿海地区。
封国建邦　 拱卫王室
如何统治被征服的地区，是战争胜利之后的大问题。武庚和奄国、淮夷的叛乱，表明重要地区不能再用旧的氏族首领，必须分封周族中最可信赖的成员。这和武王分封已经有所不同。周公把弟弟康叔封派到商统治的中心地区，以朝歌为都，建立卫国，为卫侯。分给他殷民七族，大多是些有某种手工艺专长的氏族。康叔封的封地不仅面积大，而且还有八师兵力。以防止殷民的再度反抗。为了使康叔封强化统治，周公先后给康叔封发布《康诰》、《酒诰》、《梓材》三篇文告，这是周公对被征服地区的施政纲领。三篇的主旨是“敬天保民”、“明德慎罚”，为的是使殷民经过战乱后安定下来，从事正常的农业生产和商业活动。

康叔封上任的时候，周公特别嘱咐他说：“小人是难治理的，你要尽心竭力去作，不要贪图安逸玩乐，那样才能把殷民治好。我听人说；‘民怨不在大，也不在小，在于使不驯服的人驯服。使不努力的人努力。你的职务就是把我们周王的事业发扬光大，安定殷民成为我们周朝顺从的百姓。”

如果殷民反抗，周公告诉康叔封，要实行坚决镇压。他说：“假如当政的人不对罪犯实行惩戒，上天给我们的法律就会紊乱和废弃。我们应当依照文王制定的刑罚，去惩处那些不可宽大赦免的人。”但是，“执行刑罚要慎重。人有小罪，如果不是偶然的过失，而是明知故犯、坚持不改，其罪虽小，不可不杀。人有大罪，如果出于一时过失，不坚持错误，不顽固到底，能自首悔罪，无所隐瞒，其罪虽大，也可不杀。”周公就是这样教导他的兄弟，把他的一套统治办法带到卫国去。

周公的长子伯禽，封到鲁（今山东省曲阜市）地区，建立了鲁国。分给伯禽殷民六族，也都是具有某种专长的手工业氏族，作为鲁公的奴隶。姜太公原被封为齐侯，都城营丘（今山东省临淄北），这次姜太公平定叛乱有功，封地扩大到“东至海，西至河，南至穆陵，北至无棣”，建立了齐国。

周公的同姓召公被封到燕，召公长子在平叛之后才就封，建都于蓟（今北京一带）。燕是周王朝东北方的屏障。此外，唐叔（成王的弟弟）封在以前夏朝的所在地（今山西省太原市南），建立了晋国；纣王的哥哥微子反对纣王，也反对武庚叛乱，因此也受了分封，在商丘（今河南省商丘市）建立了宋国。周公还分封了大大小小的同姓国和异姓国。据记载：周公“立七十一国，姬姓独居五十三人”。周公把周朝的同姓兄弟、功臣、贵族安插在全国各个重要据点，这样，周王室就处在一个安全的屏障之中。此外，各诸侯国又在国内把一部分土地分赐给大夫，称为采邑。这一系列大小奴隶主，构成了周朝统治全国的基础，也组成了以王室为中心包括许多诸侯国的统治体系。

周公还设立了庞大的官僚机构。中央有太师、太保，辅助周王统治天下；有三事大夫：常伯、常任、准人，分别管理地方民事，选任政府官吏，负责司法审判等；有六大：大史、大祝、大卜、大宰、大宗、太大，分别负担诸行政事务和宗教祭祀活动；还有司徒（管农田耕作）、司空（管官职事）、司马（管军事军赋）、司寇（管司法）、虎臣（管宫廷侍卫）、膳夫（管出纳三命）、趣马（管天子马匹）等等。这些统称“内服”职官，都是专管朝廷事务的。

此外，还有许多“外服”职官，如侯、甸、男，是处理诸侯国事务的。在诸侯国内和卿、大夫的采邑里，也设立了一套政治军事组织。同姓诸侯除了和周天子保持着从属的政治关系以外，还和周天子保持着严格的宗法关系。宗法关系的中心是确认嫡长子的继承权。嫡长子的继承权有明显的政治性质，他不仅可以继承财产，而且可以继承政治地位。

周朝实行同姓不婚制度，异姓之间结婚不受限制，这样。周天子和异姓诸侯之间，就有以依靠通婚建立起血缘联系。所以，周天子称同姓诸侯为叔伯，称异姓诸侯为甥舅。从而扩大了统治基础。分封制和宗法制，在周公以前就有，但是到周公执政和辅佐成王期间，这些制度更加完备了。周公正是通过这些制度，凭借着庞大的官僚机构和军队，把他对付殷人的那一套政策贯彻下去。周公实行这套办法是有效果的，经过10年努力，到成王当政时，政令可以下达到各封国的各国官吏。周朝的统治终于巩固了。

营建洛邑　还政成王
周朝的都城在丰、镐（在今西安附近），远离中原，偏于西部。周公东征班师以后，决定营建东都洛邑（今洛阳市西），以便有效地控制东方，就近镇压殷族奴隶主的反抗。周公辅政的第5年，正式营建洛邑。这年5月，周公来到洛邑，全面观察了新邑规划，重新占卜。卜兆表明廛水西、廛水东、洛水之滨营建新都大吉。经过一年左右的时间建成。内城方1720丈，外城方7O里。城内宫殿富丽堂皇，新都叫新邑，又称新洛邑。在洛邑营建成之前，周公还建立了一整套礼乐制度。所谓礼，指的是阶级社会划分等级名分的典章制度。礼非常复杂和烦琐，几乎包括了贵族们衣食住行丧葬婚嫁等一切行为规则。概括起来有5类：一为吉礼，用于祭扫鬼神。二是凶礼。用于丧葬凶荒。三为宾礼，用于朝聘接待；四为军礼，用于兴师动众；五为

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