东方辽阔疆域的开拓，要求统治重心的东移。周公东征班师之后，便着手营建东都洛邑。建城的主要劳力是“殷顽民”，即殷人当中的上层分子。“顽民”西迁，一则使他们脱离了原来住地，失去了社会影响；二则集中起来，便于看管。为了看管殷顽民，周公曾经派了八师兵力驻守。

    东都洛邑位于伊水和洛水流经的伊洛盆地中心，地势平坦，土壤肥沃，南望龙门山，北倚邙山，群山环抱，地势险要。伊、洛、湛、涧四小汇流其间。东有虎牢关，西有函谷关，据东西交通的咽喉要道。顺大河而下，可达殷人故地。顺洛水，可达齐、鲁。南有汝、颍二水，可达徐夷、淮夷。伊、洛盆地确实是定都的好地方。

    周公称王的第五年(前1020年)，正式营建洛邑。三月初五，召公先来到洛邑，经过占卜，把城址确定在涧水和洛水的交汇处，并进而规划城廓、宗庙、朝、市的具体位置，五月十一日规划成功。第二天，周公来到洛邑，全面视察了新邑规划，重新占卜。卜兆表明湛水西和湛水东，洛水之滨营建新都大吉。经过一年左右的时间建成。城方一千七百二十丈，外城方七十里。城内宫殿富丽堂皇，新都叫“新邑’’或“新洛邑”；因此地原有鄂邑，北有郏山，故又称“郏郫”。新都为周王所居，又叫“王城”。新邑东郊，湛水以东殷民住地叫“成周”，意思是成就周道。原来的镐京就称作“宗周”了。

    东都洛邑建成之后，周公召集天下诸侯举行盛大庆典。在这里正式册封天下诸侯，并且宣布各种典章制度。也就是所谓“制礼作乐”。

    为了巩固周的统治，周公先后发布了各种文告，从这里可以窥见周公总结夏殷的统治经验，制定下来的各种政策。周公曾先后给卫康叔《康诰》、《酒诰》、《梓材》三篇文告。《康诰》的目的是安定殷民，全篇内容不外是“明德慎罚”。周文王因为“明德慎罚，不敢侮鳏寡”才有天下。殷代“先哲王”也是安民，保民。“明德”的具体内容之一就是“保殷民”。“慎罚”，是依法行事，其中包括殷法的合理成分。刑罚不可滥用，有的案情要考虑五、六天，十来天，才能判定。至于杀人越货，“不孝不友”的，要“刑兹无赦”。文告中反复强调“康民”、“保民”、“裕民”、“庶民”。告诫康叔要勤勉从事，不可贪图安逸。“天命”不是固定不变的，能“明德慎罚”才有天命。“明德慎罚’’也不是一切照旧，而是参酌殷法，推行周法，使殷人“作新民”。

    《酒诰》是针对殷民饮酒成风而发的。酿酒要用去大量粮食，这种饮酒风习在以农业起家的周人看来，简直无法容忍。周公并非完全禁酒，在有祭祀庆典的时候还是可以喝一点。群饮是不行的，不可放过，要通统捉来“以归于周”，“予其杀”。“予其杀”是我将要杀，未必杀。所以“归于周”，是不要给殷人以象“小子封刑人杀人”的印象。这同“保民”、“安民”是一致的。应该引导殷民去“艺黍稷”即种庄稼，也可“肇牵牛，远服贾”，去经商养父母。殷代先王，从成汤至帝乙都不敢“自暇自逸”，更何况敢聚会饮酒了。

    至于工匠饮酒，另当别论，不要杀，姑且先进行教育。在政策上区别对待是十分鲜明的。

    《梓材》也还是提倡“明德”，反对“后王杀人”。至于民人之间，也不要相残害，相虐待，乃“至于敬寡，至于属妇，合由以容”。上上下下不虐杀而“敬寡”，而“合由以容”，自然会出现安定的局面。这种局面的形成不是轻易可以得到的，要象农民那样勤除草，整地，惰整田界水沟；象维修居处那样，勤修垣墙，壁上涂泥，顶上盖草；又如同匠人治器，勤事修斯，再涂上黑漆和红漆。总之，勤用明德、保民，才能“万年惟(为)王”。

    三篇贯穿一个基本思想是安定殷民，不给殷民一个虐杀的形象，处罚要慎重，要依法从事。至于改造陋习——酗酒，一是限制，二是引导，三是区别对待。做为统治者，要勤勉从事。

    《康诰》、《酒诰》、《梓材》是周公对被征服地区的政治方略，而《多士》是对待迁到洛邑的殷顽民的政策。洛邑建成之后，这批建城的殷顽民如何发落。自是摆在日程上的问题。《多士》是周公向殷顽民发布的文告。全文分作两大段。第一段是攻心，让殷顽民服从周人统治。理由是你们这些殷士不好，上天把大命给了我小“邦周”，决不是我“敢弋殷命”、“敢求位”。这如同你先祖成汤取代不道的夏桀一样，也是“上帝不保”夏桀。我现在把你们从“天(大)邑商”迁到西土，不要怨我，我是矜怜你们的，这也是天命所在。第二段内容是宣布给以生活出路，让他们就地安居，有你们的田地，有你们的住宅，“尔乃尚有尔土，尔乃尚宁干止。”如果你们能顺从听命，有德，还被任用。上天会可怜你们，否则，你们不但会失去土地，而且我还会把上天的处罚加在你们身上。

    对俘虏进行攻心战术，使之自食其力，恩威并施。这是一整套改造政策。周公反复申明的“天命”不是他的创造，而是从远古继承下来的。《墨子·兼爱下》引《禹誓》：“用天之罚”，是禹征三苗时发表的誓词。汤在征服夏桀时誓师词说：“有夏多罪，天命殛之。”“天”已经不是单纯反映自然力量的神，天神已经干预人间事务。周公在《牧誓》中也提到“恭行天之罚”。对敌人多讲天命的周公，对“天”的观念已经有所发展。“天命”是否转移，怎样才能保住“天命”，取决于有没有“德”，桀纣失掉天命是因为失“德”

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