由此是否能理解为国家拥有土地的权利，但土地的本身并没有价值。国家拥有土地的权利不是因为土地作为自然物质而产生价值，而是因为使用而产生价值。政府的收益是通过土地使用过程中的租金来体现的。根据1990年5月国务院55号令，出让转让条例和房地产法的文件，可以理解为土地的所有权与使用权是分离的。土地就其所有权和土地的自然属性并不产生价值，而是在使用权有偿出让上产生价值。政府出让的不是土地的本身（不管其是否有价值），而是只出让了使用权，土地的物质所有权并不发生变化。

　　政府的收益是土地出让金或土地收益金。使用者在花钱购买有期限的土地使用权，而不支付土地本身的价格去购买土地。当使用期满时，政府会无偿收回土地。这个无偿的收回也表明土地本身是无标价，不卖出的。政府没有收取土地本身的费用，只收取了出让金，因此出让期满，土地物质的本身可以无偿收回。如果土地本身是有价的，那么也就应在租期满后，要支付土地的有价部分了。由此可见，政府要保护的不是土地本身作为国有资产的一部分，是否会因使用权转移而流失（土地不会因使用而灭亡和流失）而是出让金这个收租的权利是否得到了合理的保护，是否取得了合理的出让金地租收入。同样划拨的土地是无偿的使用，而非无偿的拥有。

　　土地供给制度要保护的不是土地的价值，不是政府所有权而产生的垄断的供给权利，而是土地的合理租金和土地资源的合理供给与利用。

　　房地产管理法第十二条明确规定“采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价”也就是明确了政府在土地出让方式中要重点保护政府的以土地出让金形式出现的土地租金收益。或者说只要政府应收取的土地出让金是用公开、公平、公正合理的方式确定的。政府出让土地使用权的收益，国家拥有土地使用权的收益，不管是用什么方式出让都是有最终保证的。决大多数城市基本都能严格的控制土地收益的出让金一关。那么是否只要监督和保证了土地出让金的评价和收取的公开、公平、公正就可以解决了腐败与政府收益的流失问题了。是否不管用什么方式出让都与国家利益的保护无关了。

　　回答是否定的。当土地作为不可再生的稀缺资源存在。尤其城市的可建设用地，还需要有大量的市政等基础设施的保障时，这种资源使用权力分配的本身也成为了有价的非市场化的一部分。谁能免费的获得城市建设的机会，不管其土地出让金的付出是多少。因为对任何人而言，假定土地出让金的标准是能保证国家收益的公平价格，都有可能发财的机会。因此土地开发的成本就成了发财机会的大小和可能造成非国家利益流失之外权力再分配过程中腐败的原因。（当然能低于国家标准降低土地出让金也是腐败的原因，这与降低土地的成本同样，但风险不同）因此不管是炒卖土地或转让土地的开发权利所获取的收益是来自土地的开发成本。资源分配的权利能有腐败的机会在于开发权中低成本的土地开发价格（注意是土地开发的成本形成的价格，而非土地本身的价格）或者说相对于高产出而言的低土地开发成本价格。

　　商人是不会对高土地成本低产出的土地使用开发权力感兴趣并行贿的。由此是否能得出这样的结论。几乎所有的腐败的产生都与政府要保护的重点——土地出让金的收益多少无关。而主要与获得开发权利的土地开发成本的高低有关。那么要解决权力对资源分配而产生的腐败问题，重要的在于建立公开、公平、公正的土地市场。11号令作用的原意才可能被真正实现。11号令的最重要的作用是建立公开的土地供给市场。用公开的竞争方式市场化的选择土地使用的权力。问题在于如何建立和健全什么样的土地公开的市场。

　　11 号令将土地的计划编制、规则审定、招标拍卖、土地储备与整理、地价的评估等所有涉及建立土地公开市场的大权均集土地管理部门一身。而将原有国家行政管理系统中的相关部门置于从属于土地行政主管部门之下，或排除于土地管理部门建立公开的土地市场之外，使各级政府原有的系统无法全面的发挥作用，并增加了扯皮和成本。城市管理中是发改委在制定经济发展计划和产业政策。土地的供给应服从于该计划的指令或指导性要求，而不是土地部门决定。尤其是一个城市中的土地计划中除了招、拍、挂之外，还有非招、拍、挂的其他土地供给问题。土地的开发、储备，除规划的审批之外，还有建委和管委的市政基础设施工程的建设等相关工作，也并非单独土地管理部门可以完成的。

　　只有用一个城市的各个管理部门综合的政府能力才有可能建立一个好的土地公开市场。当政府垄断了土地供给的源头时，自然可以按政府的意志解决供给的总量，并以此来调节市场的资源利用，但计划经济由政府决定计划、决定资源供给数量，决定资源分配的历史，已被事实证明是失败的。政府是能决定供给的计划但不能准确判断和指令市场的需求，这就产生一个问题，建立什么样的市场和用什么来衡量和确定市场的需求。

　　自11 号令出台之后的公开市场中的情况是：一、供给的总量严重不足。全国多个城市中都出现了合适的土地公开供给的价格极高，接近于天价和不合理的预期，这是垄断使物以稀为贵和为争夺开发权利造成的价格扭曲（存在证明有其现实的合理性，但这种合理性不等于是市场最终商品的合理性）。二是，不符合于市场需求的供给失调。如一些城市的流拍和多次挂牌并连续降价而无人问津的现象，说明政度供给的土地不符合市场的投资需求，如地点不合适，项目定位不合适，规划确定的产品不合适等，这不是个价格问题，而是城市计划为主导而非市场为主导的主观意识必然形成的恶果。三是，政府并没有用土地拍、招、挂而增加政府应得的土地出让金，即国家因土地所有权而产生的收益。高价格中增加的是土地的开发成本。而土地开发成本并不是应由政府多得而与民争利的部分，尤其是因土地的垄断在与市场争利并将成本转嫁给消费者，更非我国住房改革的初衷。

　　现行的土地出让金管理制度中存在一定的缺陷，一是上下级分成使用的限制条件，下级会将出让金减少而将土地成本提高，使上交的少而留用的多。二是有支配权一级的政府土地出让金有专项用途可以回避财政预算的严格控制条件，政府作为专项资金可自由调配。因此将出让金的数额尽可能的事先明确并相对固定。三是为对社会公开透明以利于吸引各种投资进入，也会将出让金的地域标准事先公布，并用评估的方式最终决定。因此不管是什么样的出让方式使政府的土地出让金收入是相对固定，并不因竞拍（竞拍指招、拍、挂）价格的高低而变化的。（除上海等少数城市或少数地块出让金是按价格的百分比计为出让金浮动外），那么土地公开市场的供给中价格提高的部分等于是土地开发成本或开发权力的价格提高。

　　现行招、拍、挂中，只有一部分土地是由政府的土地储备或整理部门直接开发后提供给市场的，相当一部分是由原土地方或委托方完成土地开发后挂牌的（现已公布的土地市场供给情况统计，挂牌的数量大于招、拍的数量）。但是因事先由评估部门做出的补偿标价是固定的，而竞价产生的收益都计入了

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