也许制度的设计时忽略了政府与使用者的责任关系，政府的最大责任并非在于是否能使土地出让价格最高，使政府口袋里的收益最高。政府并非是利用土地资源的垄断而成为以盈利为目的的赚钱的工具。政府的责任在于向社会提供合理价格的公共服务，在于利用资源的合理配置吸引市场中能有更多的投资者并因此而活跃市场，增加市场的竞争力。

　　并用竞争的自由化而为民众提供价格合理和质量优良、环境渐佳的商品与服务，从而提高城市的形象与竞争力，提高城市居民的生活质量。土地的最终使用者并非是开发商。现行制度的设计所建立的基础是政府在面对所有的“不法”商人，在与“不法”商人之间竞争利益，并能够高度防范“不法”商人可能对官员的腐败。其基本的出发点就发生了对立性的偏移。香港是唯一一个主要依靠土地收入进行二次分配的转移支付和维护公共财政的地区，因此其从公民手中掠夺的财富仍将重新返还给民众。

　　而我国是靠除土地出让金之外的大量税收实现二次分配的转移支付的。在与“不法”商人争夺土地利润分配的过程中，政府实际是将最终的结果转嫁到了消费者身上。住房本身是中国特有的公共福利的一部分，住房制度的改革中分层次的限制了这种公共福利的无偿分配，将大多数家庭推向了市场，但不等于政府可以因此而推掉了满足城镇居民住房公共福利的责任。当政府土地出让方式的转化与消费者的实际利益相对立时，政府的制度设计就必然会错位，也必然使制度因顾其一点不计其余而产生更多相关的制度性障碍，为解决腐败问题而起到对市场极大的破坏作用。

　　11号令并非一无是处，应该说房地产法中土地出让方式的规定是正确的。11号令致力于解决中国以往土地供应中出现的问题，而推行与建立公开、公平、公正的土地市场也是正确的。11号令出台之后确实也在土地资源的优化配置和防止官员利用行政权力分配资源和侵吞国有资产上发挥了巨大的作用。但一个国家土地供给制度的建立是为了市场全面的优化和与国家经济的相适应发展的长远，而非仅仅解决短期之中和前期发展中已出现的问题。

　　自1995年房地产法出台时就要求11号令中规定的土地具备条件的必须采用招标或拍卖供给。为什么一直没有或只有少数城市实行了呢？原因大约有四：其一是正在经济起步阶段的各级政府无财力和能力对土地进行储备与整理。因此除个别发展较成熟的城市之外协议出让成为主流。其二，大多数城市没有完成总体规划和城市修建性详细规划的安排，很难提出整体的计划。只能有选择的或被动的开发到哪儿，协议出让到哪儿。其三，整个中国的房地产市场的发展不平衡和不成熟。

　　不具备市场用大量的现金招、拍、挂的方式购买与储备土地，也不具备对市场消费能力的预测及估计，不可能有效的用计划供给的方式建立公开完整的土地市场。其四，政府官员急于追求城市快速发展的政绩。尤其是首先突击解决旧城区的危旧房困难，改善居住与城市面貌问题，协议出让可以省去许多时间和麻烦，可以将许多建设前期的矛盾，包括规划的工作，征地、拆迁、市政等等均交给开发商完成，有些甚至可以从中收取不义之财。因此建立公开的土地市场才被各级政府放在了次要的位置，协议出让才在市场上占据了主导地位。

　　从目前看，协议出让的结果并没有让房地产市场发展本身受到更多的制约，反而在使市场保持了连续多年的高速发展，使经济与人民的生活得到了改善。如果说有人认为协议出让让许多炒地的不法商人从中有机会获得了“不合理”利润，我们承认。因此没有公开的土地市场，使开发商不得不从能拥有土地开发权和协议出让土地权的商人手中获取土地，必然可能出现差价。但这并非一定是不法的商人行为，也不一定是不合理的利润。也许是陌生人进入一个新领域的导游费或者是资源合理配置过程中的必要成本。如果说因此而造成了国有资产的流失，这我们无从知道。

　　因为如果没有协议出让，土地是没有价值的，并不是因为土地的本身存在就能产生国有资产的升值，只有土地被利用时，才会产生价值。如城市原有破旧住房区的土地，政府并不能收取任何的土地租金，其改造同时必须付出极大的成本，这个成本并不是政府支付的。中介商为政府找到了投资者，开发商为改善居民住房，解脱政府的责任做出了贡献。这中间政府已经在土地的利用中有了额外的双重效益，并收取了政府应得的地租。如何解释国有土地资产价值的流失呢？如果说因为没有公开的土地市场而多次的炒地使房价高增，更是不懂经济的说法。市场中一定是房价增高地价才会增高，房价上不去，土地也不值钱。经济学理论认为是产出的价值决定原料与资源的价值。

　　其次在土地公开市场竞拍中的价格已明显的比“炒地”的价格更高，那么是否可以说土地公开市场是房价高增的祸首呢？如果说因土地公开竞拍而使政府的收益增高是国有资产的增收，那么无非是政府靠垄断而在与民争利，将炒地而产生的差额利润从炒地者的手中转换到政府的手中，并且是个更黑更高的专权费用。且不说这种差价的转移是否合理，对开发商而言这都是成本的增加，对消费者而言不论是那一种获得土地的方式，不管是成本与差价多少都一定会由消费者买单，承担全部中间费用的。因此土地公开市场并没有解决上述之中的所有如果之说。11号令的重点仍放在了解决腐败的问题上了。

　　11号令的出台应首先解决政府为什么不能在房地产法的法律规定条件下优先建立公开土地市场的基本前提。11号令以强制性约束政府期限建立土地公开市场的命令，在加速推动各级政府解决计划土地供给、整理、规划、资金、市场与制度的问题，是必要的、及时的。但为什么不能提前对各城市的政府管理部门事先作出解决建立公开市场的准备工作的时限，预先做好各种准备工作，然后再宣布市场规则的变化和必须采用公开市场土地供给的出让方式呢？从长远看，建立公开的土地市场是必要的。

　　但如果能不增加眼前过渡的困难不是对经济发展更为有利吗？11号令出台的最大问题也许正在于从腐败的防治出发，而未优先兼顾市场中的现实和政府的预先准备。因而才造成一个法规出台中的不成熟条件及引起了市场波动的众多问题，才使政府的行为偏离预想的结果，并且没有内在的动力，才使出台政策的部门不得不连续多次的发文维护规则的建立，推动规则的执行。

　　　　三、土地供给制度要保护什么？

　　土地是国家所有并可以无偿划拨或有偿使用的，在宪法中是明确的。那么土地作为国有资产的价值体现在土地的本身还是土地的租金上？如果是在土地的本身上，那么政府就首先要给所有的城市公民一个生存的权利，就像农村的集体土地中必须允许农民有自己的宅基地。可以建设住房以保证公民的基本生存条件。现行的法律中，除对应列入社会保障住房范围的公民和已有房改住房或出租公房的部分城市居民之

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