在始皇分权制衡的策略下，丞相虽为百官之首，地位最高，却要受位低的御史大夫的节制，而其军权又为太尉所分割，太尉有职而不任人。这样，朝廷重要官员各有分工，在地位、职责和权力方面都处于相互牵制的状态，改变了以往执政大臣平时治民，战时带兵，军国大权统由一人掌握的传统，从体制上防止了权臣专横，使军国大权操纵在皇帝一人手中。

在地方权力上，秦始皇强化了郡县制度。郡置守、丞、尉各一名。郡守是一郡的最高长官，下设郡丞辅佐郡守管理全郡的行政及刑狱，郡尉负责全郡的军事与治安。郡以下的行政机构是县或道(内地设县，边远少数民族地区设道，道与县是平行的，其官制大略同)。秦制县置令(万户以下为长)、丞、尉。县令(长)是一县之首，县丞、尉的地位、职能基本同于郡丞和郡尉。县下有乡，里和亭两种不同的政权系统，乡和里是行政机构，亭是治安组织。乡设三老负责宣讲法令教化民众，啬夫负责征收赋税审理诉讼，游缴负责巡逻治安。乡下设里，有里正负责组织生产。亭与乡、里并无隶属关系，是属于治安系统的基层组织，为郡尉县尉的派出机构，亭有亭长，其主要职能是管理治安。

先秦时受封的诸侯之所以能割据称雄，互相攻击，是因为他们集行政权、军权等各种权力于一身，随着周天子地位的下降，以及他们势力膨胀，周天子无法控制就形成尾大不掉之势。实行郡县制度，作为一郡最高长官的郡守，权力受到限制，不能大权独揽。郡丞作为郡守的助手，把郡守对刑狱的管理权分割出来，而郡尉负责治安与军事，郡守实际上又被剥夺了军事权力，而郡尉的军权又直接受到皇帝的控制。在郡守与郡尉已就民政与军事的职责有了明确的分工基础上，监御史又负责考察他们对中央政令的执行情况及是否守法。

在普通百姓中则继续推广以往的"什伍连坐制"，即以五家为"伍"，十家为"什"，同为一"伍"或一"什"的百姓负有相互间检举、监督的义务

秦始皇还通过"上计"制、俸禄制等对各级官吏进行监控。"上计"是每年地方官预先将赋税的预算收入写在木"券"上，送交中央。年终时，地方官将实际情况如实向上汇报，中央根据预算与年终情况的考察，以决定官吏的政绩及升迁。秦时官吏任职的凭证是"官印"，任官时授印，被免官后则要缴还官印。而官吏的酬劳是按月发给以粟为标准的俸禄，官吏犯法，要削减其俸禄作为惩罚，而如有一定政绩，则增加其俸禄进行鼓励。

秦始皇是以武力取得天下的，故特别重视对军权的控制。他不仅亲自担当了最高军事首领的职责，而且还直接掌握着军队的调动权。"兴士被甲，用兵五十人以上"，都必须有虎符才可调动，而虎符则由皇帝掌管，阳陵虎符的铭文"甲兵之符，右在皇帝，左在阳陵"(地名)就表明了这一点。平时即使是调动地方军队到中央戍守，也需要皇帝的虎符，或是盖有御玺的圣旨方行。而战时，皇帝临时将左半虎符交给委派的大将，命其统兵，战后仍需交还皇帝。其控制军权严格的程度，不仅充分体现了秦帝国的军事性质，而且显示了秦始皇统御军事的才能和手段。

秦始皇的这种分权制衡驾驭群臣的统治策略，使秦王朝把百姓牢牢地控制在国家手中，把地方的权力牢牢地控制在中央，而中央的权力又集中于皇帝一身，即所谓"事无大小，皆决于上"。这样做在很大程度上消除了昔日的那种吕不韦的权重之患和两周的那种分裂割据之忧。

3斩草除根，清除六国复辟的隐患

秦的统一，虽然有着深厚的历史基础，但是，这种统一基本上是十年之内用军事手段取得的，带有极大的强制性。被推翻的六国旧贵族因其权力的丧失、生活的落魄，与秦王朝政权有着不共戴天的国恨家仇。他们无时竞刻不在处心积虑地图谋着颠覆秦王朝的政权，以重现昔日的富贵与尊荣。"楚虽三户，亡秦必楚"便是楚国旧贵族们的誓言；在搏浪沙以一百二十斤重的铁锤袭击始皇者，也正是韩国旧贵族张良所为。秦始皇在惊恐之余意识到了"斩草不除根，春风吹又生"，要想"二世至于万世，传之无穷"，必须对被灭六国的旧贵族采取措旄，把可能复辟的隐患进行清除。

六国政权原扎根于东方，延续了数百年之久，根基甚深。而且贵族人数众多，他们的食邑便是其势力范围，在世袭的领地上有着绝对的影响。秦王朝推广郡县制于全国，想以中央任命的官吏临土治民，把对东方百姓的控制权从原六国贵族手里夺过来。但强龙不一定压得过地头蛇，六国旧贵族势力庞大，影响深广，他们与秦王朝政权的那些郡守、县令谁才是地方上的真正统治者，并不完全是由新政权的一纸任命书可以决定的。秦王朝要消灭六国旧贵族的反扑，牢牢控制住地方，当务之急便是清除旧贵族对地方上根深蒂固的影响，使他们与累世统治的百姓相互脱离。秦始皇采取了流放与迁徙的策略来达到这个目的。

流放主要是针对原六国政权的首脑人物采取的，如：灭韩后，将韩之王室流放至下邑，灭赵后，赵王室被流放到房陵，灭楚后，流

放楚之大姓于陇西。而迁徙则针对原六国中的中小贵族而实施的。仅秦统一全国的当年，始皇就下令将全国各地的豪富之家十二万户迁徙咸阳；九年后，又"徙三万家云阳，五万家丽邑"。

秦始皇对六国旧贵族中首脑人物的流放，使得他们与原来的臣属相隔离，中小贵族群龙无首，无法有组织地与新政权进行对抗。而对中小旧贵族的大规模迁徙，一方面剥夺了他们的财产，削弱了其经济力量，如：赵国的卓氏原"用铁治富"，后来被迁往蜀地，离开旧居时，"独夫妻推辇行诣迁徙"，可见其被强制迁徙的同时也丧失了原有的财产。而即使新政权不强制没收其财产，远途迁徙，豪富能带走的财产也是少之又少。另一方面，中小贵族们被迫离开累世居作之地，直接受到强大的中央政权监控，人生地不熟，自然不易兴乱。对极少数拒绝迁徙而公开与新政权唱对台戏的六国旧贵族，秦始皇毫

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