文革结束后，政府机构臃肿，干部老年化严重，1980年领导层决定建立老干部退休制度好让他们尽快退休。从此，公职人员和职工执行不一样的养老制度了。从90年代开始，随着市场经济改革深入，国家开始改革旧有的养老制度。在新的养老制度下，企业职工养老不再由国家全包，需要交纳费用了，但是改革只针对企业，未涉及机关事业单位。公职人员养老依然由国家全部买单。国家曾尝试改革事业单位的养老制度，但都无疾而终，至于针对机关单位的养老金改革更是未见踪影。

文革结束后人员臃肿，邓小平：老的不退出来，新的进不去；我们将来要建立退休制度

文革结束后，大量的老干部重返岗位，“机构臃肿、层次多、副职多、闲职多”。“1979年，各中央国家机关部委正副部长、主任平均10人以上，各省市自治区党委常委成员平均17人、政府领导成员平均11人以上，最多的省正副省长20多人。当时中央管理的干部中，60岁以上者占50.55%，其中65岁以上者占26.7%，省市自治区党委常委和政府领导班子成员平均年龄在61岁以上。许多老干部年高体衰，积劳成疾，很难承担领导岗位的繁重工作。”…[详细]

如何精简人员，让老干部退下去，令干部年轻化呢？显然，最起码要保证老干部退休后生活依然过得滋润，让他们甘于退位。领导层对此心知肚明。1979年7月29日，邓小平说：庙只有那么多，菩萨只能要那么多，老的不退出来，新的进不去，老同志要有意识地退让，“我们将来要建立退休制度” 。…[详细]

高层指示快速成为政策：80年老干部离退休制度建立，养老双轨制具雏形

高层的指示很快就成为政策。1980年9月《国务院关于老干部离职休养的暂行规定》颁布，1982年2月，《关于建立老干部退休制度的决定》出台。至此，公职人员和职工的养老开始分道扬镳。根据规定，“干部离休后，原标准工资(含保留工资)照发，福利待遇不变。其他各项生活待遇，都与所在地区同级在职干部一样对待，并切实给予保证。医疗、住房、用车、生活品供应等方面，应当优先照顾。”

老干部离休制度，并不是谁都能享受到的，它只针对1949年9月30前参加工作的干部。尽管当年出台政策是好让老人退下去，但这两条法规成为日后公职人员养老的制度基础。

90年代初双轨制成型：工人要掏腰包养老，机关事业单位人员仍由国家全包

1991年6月，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，对企业职工实行养老保险社会统筹。此后，工人养老不再由国家全包。但国务院又规定机关事业单位不执行企业的养老保险制度，其养老保险制度改革由人事部负责，具体办法另行制定。

1992年，原人事部就曾下发《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，通知上说：“机关、事业单位养老保险制度的改革，要贯彻党中央、国务院关于“按照国家、集体、个人共同合理负担的原则，在城镇各类职工中逐步建立社会养老保险制度”的决定精神，逐步改变退休全部由国家包下来的做法。”人事部还在云南、江苏、福建、山东、辽宁、山西等省搞了局部试点，但最终改革以失败告终。公职人员养老依然沿袭旧有制度，由国家全包。

1993年国务院颁布《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》，实行职务级工资制，规定“离休人员，按离休前本人职务工资和津贴的全额发给”，同时规定实行新工资制度后离退休公职人员的退休标准：职务工资和津贴按国家有关规定打折扣后计发退休费，费用列入国家预算。该规定成为现行公职人员养老制度的法律基础。从此，企业工人和机关事业单位人员养老又再被划分为两个世界。一般而言，职工退休后退休金普遍只有退休前工资的60%左右 ，而公职人员的养老金则有退休前工资的90%。

双轨制下养老待遇差距：“企业干部不足2000，机关门卫近5000”

养老金双轨制下，职工与公职人员之间的养老待遇差别有多大？

职工、事业单位、机关单位人均月养老金（2001——2005年）

来源：《我国企业、事业单位和机关单位离退休费用对比分析》，任钰莹，首都经济贸易大学）

根据统计，到2005年底，机关事业单位人员退休金平均高出企业职工两倍多，如果算上津贴、补贴等等，差距更大。据媒体报道，2012年，职工与公职人员的两者之间的差距可达3倍之多。

2010年全国两会时间，宁波市政协副主席范谊说了一个典型例子生动说明了职工与公职人员养老差距：“两会前，国企退休老干部董岳童，联合30多名企业退休人员给我写信。信中介绍，一名在县级机关做门卫的退休人员每月能领到4600元，而董岳童等人的退休金还不足2000元。企业按月缴纳退休金，公务员不缴纳退休金，可退休金反而最高。”

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